De voortgangsrapportage passend onderwijs: wordt er voortgang geboekt?

Een jaar na de publicatie van de evaluatie en de verbeteraanpak passend onderwijs, publiceerde demissionair minister Slob van OCW op 16 december 2021 de voortgangsrapportage passend onderwijs. Van 17 van de 25 maatregelen uit de verbeteraanpak wordt toegelicht wat er tot nu toe gedaan is, en welke stappen er nog gezet gaan worden. Kijkend naar aan aantal hete hangijzers, zoals een landelijke norm voor basisondersteuning en inclusief onderwijs, wordt duidelijk dat concrete voortgang nog op zich laat wachten.

Voortgangsrapportage passend onderwijs

De voortgangsrapportage toont dat er het afgelopen jaar veel gedaan is om invulling te geven aan de verbeteraanpak. Een grote hoeveelheid werkgroepen heeft weer geleid tot vele publicaties, brochures, handreikingen en stappenplannen. De voortgangsrapportage is duidelijk en overzichtelijk. Tegelijkertijd zien we ook dat er voor een aantal van de complexere vraagstukken op het terrein van passend onderwijs nog geen concrete aanpak in beeld is, laat staan een verandering op korte termijn. Een interessante keuze voor transparantie is dat bij iedere maatregel ook dilemma’s benoemd zijn. Dit geeft inzicht in redenen waarom invoering van bepaalde maatregelen langer duurt of lastig te concretiseren zijn.

We lichten er in dit artikel een paar hete hangijzers uit: een landelijke norm voor basisondersteuning (maatregel 2), strakkere zorgplicht (maatregel 3) en leraren beter voorbereiden (maatregel 17). Daarnaast kijken we naar het aparte project ‘Inclusiever onderwijs’.

Een landelijke norm voor basisondersteuning

Reeds vóór de invoering van passend onderwijs was er discussie over de vraag of er niet een eenduidige norm zou moeten komen van ondersteuning die door alle scholen geboden zou moeten worden. Een voordeel hiervan zou zijn dat het duidelijkheid biedt voor leraren, ouders en leerlingen. Bij de invoering van de wet werd er uiteindelijk voor gekozen om de samenwerkingsverbanden zelf hun norm voor basisondersteuning te laten vaststellen. In 2019 werd door de Tweede Kamer een motie aangenomen waarin het ministerie werd opgeroepen om alsnog te komen met een landelijke norm voor basisondersteuning.

Tot op heden, zo toont de voortgangsrapportage passend onderwijs, is er gewerkt aan een ‘stappenplan’. Dit is een hulpmiddel voor schoolbesturen om hun basisondersteuning vorm te geven. Het stappenplan is een bijlage bij de voortgangsrapportage. In dat stappenplan staat: “Dit stappenplan is geen landelijke norm, maar verschaft wel meer helderheid over wat er in de school gebeurt als een leerling basisondersteuning nodig heeft.”.

In de voortgangsrapportage zelf wordt gesproken over een tweede fase, met een nieuwe ‘ontwikkelgroep’. Uiteindelijk zal er ook wettelijke verankering plaatsvinden. In een overzicht van de te verwachten wet- en regelgeving is de basisondersteuning echter niet opgenomen. Een duidelijk tijdspad is er (nog) niet. Ook schetst de minister een aantal grote dilemma’s. De voornaamste: “Veldpartijen denken verschillend over de wenselijkheid van de landelijke norm voor basisondersteuning en hebben verschillende verwachtingen bij de concreetheid of invalshoek van de landelijke norm.”

Strakkere zorgplicht

Uit de landelijke evaluatie bleek dat de zorgplicht door veel scholen onvoldoende wordt nageleefd. Ook bij OCO zien we regelmatig voorbeelden van leerlingen die geweigerd worden op school of zonder passend aanbod thuis komen te zitten. Een goede uitvoering van de zorgplicht zou dit moeten voorkomen. Opvallend is dat in de voortgangsrapportage voor de uitvoering van deze verbetermaatregel voor een bijzonder ‘zacht’ middel is gekozen: het sturen van een brief naar schoolbesturen. Deze brief is inmiddels opgesteld en wordt begin 2022 verstuurd. Het idee is dat met betere informatie over de zorgplicht schoolbesturen zich ook beter aan de zorgplicht zullen houden.

De onderwijsinspectie ziet toe op de naleving van de zorgplicht, maar dat deed ze ook al voor de verbetermaatregel. Het lijkt onwaarschijnlijk dat 7 jaar na de invoering van passend onderwijs en duidelijk onderzoek dat aantoont dat de zorgplicht niet voldoende wordt nageleefd, een brief aan schoolbesturen het verschil zal maken.

Leraren beter voorbereiden

Vanaf de start van passend onderwijs was duidelijk: het succes van passend onderwijs staat of valt met de mate waarin leraren zijn toegerust. Keer op keer hebben leraren aangegeven dat ze vinden dat ze onvoldoende kennis, vaardigheden en tijd hebben om goed passend onderwijs in de klas te bieden. Dat vraagt om investeringen in leraren in het algemeen, aanpak van het lerarentekort en bijscholing. Maar het vraagt ook om een betere voorbereiding op werken met een diverse groep leerlingen in de lerarenopleiding. Het aanpassen van lerarenopleidingen blijkt echter lastig, zo wordt zichtbaar in de voortgangsrapportage.

Er zijn een aantal gesprekken over gevoerd met lerarenopleidingen, en voor de toekomst wordt geïnventariseerd wat leraren zelf aangeven nodig te hebben, om op basis daarvan vervolgacties te ondernemen. De minister schetst een aantal dilemma’s: er is geen eenduidig beeld van wat er nodig is, er zijn weinig sturingsmogelijkheden en men wil het curriculum niet ‘overladen’.

Ook op dit punt is nu dus nog niet duidelijk hoe er een structurele aanpak komt om leraren op de opleiding beter voor te bereiden op passend onderwijs. Dit is niet alleen zorgelijk voor de huidige stand van zaken op het terrein van passend onderwijs, maar stemt ook weinig hoopvol met het oog op de ambitie van inclusiever onderwijs.

Inclusiever onderwijs

Inclusiever onderwijs is een apart project binnen de voortgangsrapportage. In de verbeteraanpak in 2020 is inclusiever onderwijs in 2035 als stip op de horizon geformuleerd. De verwachting was dat met de voortgangsrapportage 2021 hiervoor een routekaart zou worden gepresenteerd. Dit is echter nog niet gelukt. Het ministerie vindt het belangrijk dat er draagvlak is voor de routekaart en heeft gezien dat afgelopen jaar door de coronacrisis en de gevolgen hiervan onvoldoende prioriteit was in het veld om hier aan te werken. Tegelijkertijd moet er wel echt een vervolgstap gezet worden, en wordt dit in 2022 weer verder opgepakt. De intentie is nu om de routekaart eind 2022 te kunnen presenteren.

Een voorbeeld van hoe complex het thema van inclusie is en hoe wisselend het idee van de stip op de horizon is blijkt uit de terminologie die gebruikt wordt. Vanuit het ministerie wordt gesproken over ‘inclusiever’ onderwijs, waarbij wel een richting wordt aangegeven, maar het idee van volledig ‘inclusief’ onderwijs lijkt ook voor 2035 nog niet in beeld. Voorstanders spreken juist van ‘inclusief’ onderwijs, en geven aan dat op basis van het VN Verdrag voor mensen met een handicap de overheid zich bij de ratificatie in 2016 hier al aan gecommitteerd heeft.

Opvallend is dat in het nieuwe coalitieakkoord het volgende staat: “We gaan verder met de verbeteraanpak van passend onderwijs en streven naar inclusief onderwijs waarbij kinderen met en zonder een beperking of ziekte samen naar school gaan.” Mogelijk dat de nieuwe minister, Dennis Wiersma, een nieuwe impuls kan geven aan de ambitie voor inclusief onderwijs.

Tweede Kamer debat

De Tweede Kamer zal zich op 10 februari 2022buigen over de voortgangsrapportage passend onderwijs. Op dat moment zal duidelijk worden hoe ver de ambitie reikt van de nieuwe minister. Ook interessant is om te kijken of de Tweede Kamer vindt dat de voortgang snel genoeg gaat, of dat er op een aantal punten versnellingen nodig zijn.