Wat mag en kan de gemeente om de terugloop op de voorschool te stoppen?

Inmiddels duidelijke daling gebruik voorschool na eerdere tegengestelde berichten

Het aantal peuters op de voorschool daalt, meldt Het Parool op 12 september 2018. Vooral onder de groep die de voorschool het hardst nodig heeft, de ‘doelgroeppeuters’ met een VVE-indicatie vanwege een verhoogd risico op taalachterstand. Daarvan bezocht vorig jaar 85 procent de voorschool en dit jaar nog 75 procent, in Zuidoost nog maar 68 procent. Dat is slecht nieuws voor de kansgelijkheid in Amsterdam, waarschuwt directeur-bestuurder Harvey Sandriman van Swazoom in Zuidoost. Ook onder niet-doelgroeppeuters nam de deelname af, van 40 tot 35 procent.

Deze daling bevestigt de vroege signalen uit januari in Het Parool over kinderen die wegbleven op de voorschool van de Flevoparkschool. OCO deed naar aanleiding van deze signalen een kleinschalig onderzoek in het voorjaar en deelde de indrukken voor de zomer met medewerkers van de gemeente. Het bleef lang onduidelijk of er echt sprake was van een grootschalige daling omdat er tussentijds ook positieve rapportages verschenen, zowel landelijk als in Amsterdam op antwoord op raadsvragen (zie vraag 6).

Inmiddels is duidelijk dat er een stevig probleem is. Wat is de oorzaak? Het lijkt er sterk op dat die te maken heeft met de landelijke harmonisatie van kinderopvang en peuterspeelzaal per 1 januari 2018, in combinatie met nieuw lokaal Amsterdams beleid waarbij de gratis toegang tot de voorschool verdween. Daarbij gaat het waarschijnlijk om een combinatie van financiële en bureaucratische drempels en deels ook om onbekendheid met het nieuwe systeem.

Ervaringen van ouders in onderzoek OCO naar voorschool

Voor het onderzoek zijn twaalf ouders geïnterviewd. Geen representatieve steekproef, wel een verzameling relevante ervaringen. Al deze ouders zien een afname van het aantal peuters in de groep op de voorschool sinds 1 januari 2018. Andere genoemde ervaringen zijn:

• De ouders zijn positief over het nut van de voorschool. De voorbereiding op de basisschool, en taalontwikkeling worden daarbij genoemd en ook het ontmoeten van andere kinderen.
• Sommige ouders melden kwaliteitsverbeteringen te zien op de voorschool.
• Op een enkele ouder na, gaan de kosten voor ouders van de voorschool omhoog.
• Vier van de twaalf geïnterviewde ouders hebben vanwege de beleidswijziging hun kind van de voorschool gehaald.
• Redenen voor het verlaten van de voorschool zijn de eigen bijdrage en de nieuwe uren(indeling) die lastig te combineren is met andere schoolgaande kinderen.
• Sommige ouders gaan minder werken in verband met het tijdschema van de voorschool, waardoor hun inkomen achteruit gaat.
• Ouders die bewust kiezen om hun kind op de voorschool te houden geven aan te bezuinigen op andere uitgaven of minder te sparen.
• Onbekendheid met of moeite met aanvragen van kinderopvangtoeslag belastingdienst of gemeentelijke toeslag.

Financiële veranderingen

In het onderzoek is, met behulp van de rekenhulp van de gemeente Amsterdam, een vergelijking gemaakt voor verschillende inkomstengroepen. Daarbij is in kaart gebracht welke bijdrage ouders in 2017 betaalden voor de voorschool, en welke in 2018. Voor kinderen met een VVE-indicatie, ofwel ‘doelgroepkinderen’ zijn de verschillen het grootst. Immers, voor hen was de voorschool eerst geheel gratis. Zij betalen nu minimaal 22 euro eigen bijdrage. Ouders in hogere inkomenscategorieën betalen tot 205 euro per maand.

Veranderingen waar ouders en hun kinderen mee te maken kregen met ingang van 1 januari 2018 zijn:

• Alle peuters (van 2,5 tot 4 jaar) mogen 15 uur per week naar de voorschool. Voorheen was dit 12 uur.
• Ouders betalen voor de voorschool. Voorheen was het voor kinderen met een VVE-indicatie helemaal gratis, voor kinderen zonder VVE-indicatie was voorheen 6 uur per week gratis.
• Ouders kunnen een tegemoetkoming krijgen in de kosten. Als ze allebei werken kunnen ze kinderopvangtoeslag aanvragen bij de belastingdienst. Als ouders geen recht hebben op kinderopvangtoeslag via de belastingdienst, dan hebben ze recht op een toeslag van de gemeente. Allebei de toeslagen, via Belastingdienst en gemeente, zijn inkomensafhankelijk. De bedragen zijn in beide regelingen gelijk.
• Na de tegemoetkoming in de kosten via een toeslag via belastingdienst of gemeente blijft er voor ouders een inkomensafhankelijke eigen bijdrage over die ze moeten betalen voor de voorschool. Die varieert van 22 euro per maand voor ouders met een minimuminkomen tot 205 euro per maand voor gezinnen met een bovenmodaal inkomen.

De belastingdienst verstrekt de kinderopvangtoetslag namens het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). De harmonisatie is namelijk ingevoerd als stimulans voor werkende ouders. De gemeente gebruikt voor de gemeentelijke toeslag voor de voorschool middelen uit het onderwijsachterstandenbudget, om taalachterstanden te bestrijden en segregatie tegen te gaan. Met het voorschoolprogramma hoopt de gemeente een bijdrage te leveren aan het wegwerken van taalachterstanden. Ook hoopt de gemeente dat kinderen van werkende ouders en van niet-werkende ouders elkaar ontmoeten op de voorschool en daar samen leren en spelen. Beide geldstromen hebben hun eigen voorwaarden en doelstellingen, kennelijk botsen die op onderdelen. Dat maakt het lastig sturen dat de voorscholen zich  vullen met de gewenste evenwichtige populatie.

Is het mogelijk een preciezer beeld te krijgen hoe beide geldstromen en bijbehorende voorwaarden op elkaar inwerken?

En is het mogelijk cijfers te publiceren over de verhouding kinderen die de gemeentelijke toeslag gebruiken en kinderen die de kinderopvangtoeslag gebruiken, gecombineerd met gegevens over VVE-indicatie en inkomenscategorie?

Landelijke beleidskeuze: rijksoverheid biedt gemeente gevraagde ruimte (nog) niet

Landelijk is er voor gekozen om peuterspeelzalen voor de wet gelijk te trekken met de (commerciële) kinderopvanginstellingen. Dit is de ‘harmonisatie’. Dit betekent dat de voorscholen aan alle kwaliteitseisen van de kinderopvang moeten voldoen, dat werkende ouders in aanmerking komen voor een kinderopvangtoeslag en dat ouders een eigen bijdrage betalen.

Soms vormt de eigen bijdrage een belemmering voor werkende ouders met een laag inkomen. Met het oog op kansgelijkheid is dat pijnlijk als het daarbij gaat om kinderen met een risico op taalachterstand, ‘doelgroepkinderen’. Er zijn schriftelijke vragen gesteld in de Tweede Kamer (zie vraag 1 in link) en in de Amsterdamse gemeenteraad (zie vraag 9 in link) of een gemeente ouders in zo’n situatie mag helpen door de eigen bijdrage voor ze te ‘compenseren’ (betalen).

Dat blijkt ingewikkelde materie. Voor ouders die kinderopvangtoeslag via de Belastingdienst krijgen, mag de gemeente alleen voor een aantal specifieke groepen ouders de eigen bijdrage compenseren. Dit volgt uit artikel 1.13 van de Wet Kinderopvang. Als de gemeente dit voor andere groepen doet, zoals bijvoorbeeld gezinnen van werkende ouders met een laag inkomen en kinderen met een VVE-indicatie, dan vervalt het recht van ouders op de kinderopvangtoeslag via de Belastingdienst. Dan zou de gemeente niet alleen de eigen bijdrage moeten compenseren maar ook het bedrag ter grootte van de kinderopvangtoeslag moeten betalen. Dit zijn landelijke beleidskeuzes waar de gemeente Amsterdam zich niet aan kan onttrekken.

Verschillende gemeenten hebben er bij het Ministerie van SWZ op aangedrongen om gemeenten meer beleidsvrijheid te geven, zodat meer doelgroepen gecompenseerd kunnen worden voor de eigen bijdrage. Ook zijn hierover opnieuw kamervragen gesteld. Hopelijk wordt in de beantwoording daarvan duidelijk waarom het Ministerie van SWZ tot nu toe niet geweigerd heeft de regels te versoepelen. Dit is extra ergelijk omdat bij de invoering van de harmonisatie aan de Eerste Kamer ruimte werd beloofd voor gemeenten die er nu niet blijkt te zijn: “Dit wetsvoorstel leidt niet tot veranderingen op het gebied van voorschoolse educatie (vve). Gemeenten kunnen sturen via het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid en net als nu plekken voor vve subsidiëren. De sturingsmogelijkheden van gemeenten blijven daarmee intact.” (Eerste Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 596, E)

Het is moeilijk voor te stellen dat geld het probleem is, omdat het niet gaat om het uitbreiden van doelgroepen die een kinderopvangtoeslag krijgen, maar om het uitbreiden van de groep waarvoor de gemeente de eigen bijdrage van ouders mag compenseren. Wellicht gaat het om een ideologisch standpunt en is het ministerie bang voor een prikkel die verkeerd uitpakt in de arbeidsmarkt.

Is het mogelijk duidelijkheid te krijgen van het Ministerie van SWZ?

Lokale beleidskeuze: veel uren en geen onderscheid tussen wel of geen VVE-indicatie

In Amsterdam is het nieuwe voorschoolbeleid erop gericht dat peuters méér uren per week naar de voorschool kunnen. Iedere peuter kan nu 15 uur per week naar de voorschool. Voorheen was dit 12 uur. In de meeste grote gemeenten is het nog steeds maximaal 12 uur per week.

Ook heeft de gemeente als doel dat peuters met verschillende achtergronden zo veel mogelijk met elkaar naar dezelfde voorschool gaan om al op jonge leeftijd iets te doen aan segregatie. Om die reden wordt er bij het bepalen van de eigen bijdrage en het aantal uren geen onderscheid meer gemaakt tussen leerlingen met een VVE-indicatie en leerlingen zonder een VVE-indicatie. Ook hierbij telt dat veel andere gemeenten wel een onderscheid maken, waarbij voor kinderen zonder indicatie maximaal 6 uur wordt ingezet. In Amsterdam was vóór 2018 voor kinderen zonder indicatie 6 uur gratis, en voor kinderen met een indicatie 12 uur. Voor kinderen zonder indicatie die toch 12 uur naar de voorschool gingen betaalden ouders toen ook al een eigen bijdrage.

Is het loslaten van (financiëel) onderscheid tussen kinderen met een VVE-indicatie en kinderen zonder VVE-indicatie achteraf een goed idee, of vraagt dit om bijstelling?

Eigen bijdrage: een vergelijking met de G4

Voor ouders die gebruik maken van de kinderopvangtoeslag via de Belastingdienst staat de eigen bijdrage vast. Als de gemeente de eigen bijdrage voor (een deel van) deze ouders zou willen compenseren, dan zou het recht van deze ouders op hun kinderopvangtoeslag via de Belastingdienst vervallen. Ouders die niet in aanmerking komen voor de kinderopvangtoeslag maken gebruik van de gemeentelijke toeslag. Voor hen heeft de gemeente wel de mogelijkheid om bijvoorbeeld mensen met een minimum inkomen extra te compenseren.

Een andere optie is om (een deel) van de voorschooluren volledig te subsidiëren. Op dit moment doet de gemeente Amsterdam dit niet. Is dat een optie? Andere gemeenten doen dit (deels) nog wel.

In Utrecht wordt in 2018 nog gewerkt met bijna volledig gesubsidieerde voorscholen. De ouderbijdrage in Utrecht is afhankelijk van het inkomen, en loopt op van 4 euro tot maximaal 65 euro per maand. Vanaf 2019 gaat dit veranderen.

Zo is voor ouders met een minimuminkomen in Den Haag de voorschool (tot 12 uur per week voor kinderen met een VVE-indicatie, 6 uur zonder indicatie) gratis. Voor ouders die een minimuminkomen hebben, maar ook in aanmerking komen voor de kinderopvangtoeslag, wordt de kinderopvangtoeslag niet aangevraagd. De gemeente Den Haag betaalt dan het gehele bedrag zelf.

In Rotterdam betalen ouders een eigen bijdrage over de eerste 5 of 6 uur voorschool. Voor kinderen met een VVE-indicatie is de tweede 5 of 6 uur vervolgens gratis. Dit heeft overigens niet geleid tot een stabiele voorschoolpopulatie, integendeel, de situatie lijkt nog ernstiger dan in Amsterdam volgens een bericht in Binnenlands Bestuur.

Hierbij moet opgemerkt worden dat minister Slob heeft aangekondigd de middelen voor het onderwijsachterstandenbeleid anders over gemeenten te gaan verdelen. Het is de vraag of Den Haag bovengenoemd beleid vol kan houden, Den Haag en Amsterdam gaan er namelijk allebei vijf miljoen euro op achteruit. Rotterdam en Utrecht gaan er allebei een miljoen euro op vooruit.

Is het een optie is om (een deel) van de voorschooluren volledig te subsidiëren zoals andere gemeenten doen?